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La gestione associata non produce risparmio? I piccoli Comuni possono sottrarsi
La Consulta boccia parzialmente l’assetto normativo previsto dal D.L. 78/2010: “L’ingegneria legislativa non combacia con la geografia funzionale”

27/03/2019

Introduzione.
Il 20 gennaio 2017, il TAR Lazio ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi da 26 a 31, del decreto-legge n. 78/2010 e successive conversioni e modificazioni (L. n. 122/2010, D.L. n. 95/2012, L. n. 135/2012) e dell’art. 1, commi 110 e 111, della legge della Regione Campania n. 16/2014.    

Questo duplice piano - norma statale e norma regionale - investe una riflessione sulla rispondenza ai parametri costituzionali dell’assetto organizzativo delle funzioni fondamentali dei Comuni.

In particolare, la normativa statale, oltre a elencare tali funzioni, prevede l’obbligo per i piccoli Comuni (fino ai 5 mila abitanti, 3 mila se montani) di esercitarle in forma associata. La susseguente normativa regionale campana, invece, su tale base “individua la dimensione territoriale ottimale e omogenea funzionale all’esercizio associato”.           

Pertanto, in ultima analisi, il sindacato costituzionale coinvolge la legittimità di un assetto normativo costruito sull’obbligatorietà di una rigida organizzazione associativa per l’esercizio delle funzioni fondamentali dei piccoli Comuni.     



I profili di incostituzionalità rilevati dal TAR Lazio e le posizioni espresse dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dai Comuni interessati.   
Preliminarmente, si può affermare che il TAR Lazio distingua tre ordini di censure, di cui uno formale e due sostanziali.     

In prima battuta il giudice rimettente sottolinea che in relazione al D.L. 78/2010 sussisterebbe una “carenza dei presupposti di necessità e di urgenza per l’adozione del decreto-legge”. Infatti, a parere del TAR, la normativa impugnata non si sostanzierebbe in una serie di misure volte a disciplinare una situazione giuridica straordinaria ed urgente, ma detterebbe invece “un’ordinaria disciplina ordinamentale degli enti locali”.

Una ricostruzione quest’ultima, che risulterebbe peraltro confermata dal differimento che ha interessato la concreta applicazione della disciplina e che porterebbe a un’incompatibilità di tipo formale tra il decreto-legge considerato e l’art. 77 della Costituzione.



Inoltre, l’impalcatura normativa del decreto creerebbe un sistema in cui l’esercizio associato delle funzioni comunali si caratterizzerebbe per obbligatorietà e rigidità, rispetto al precedente sistema caratterizzato invece da volontarietà e flessibilità dell’adesione al sistema di gestione associativo.

Un simile cambio di prospettiva, secondo il TAR, avrebbe “delle rilevanti conseguenze sul normale funzionamento del circuito democratico”, accentrando le funzioni di indirizzo e svuotando di carattere politico la dimensione degli organi gestionali.

Tale sistema finirebbe, peraltro, per comprimere la potestà regolamentare e l’autonomia dei Comuni. In questo caso, pertanto, l’incompatibilità, per così dire sostanziale, del decreto-legge sussisterebbe da un lato con gli articoli 95 e 97 (responsabilità politica degli organi eletti democraticamente), e dall’altro con gli articoli 114, 117 e 119 (potestà, autonomia organizzativa e finanziaria degli enti locali).

Di avviso opposto è la Presidenza del Consiglio dei Ministri che, intervenuta nel giudizio, ha sottolineato non solo le esigenze di coordinamento della finanza pubblica e di contenimento delle spese sottese, in questo caso, all’utilizzo dello strumento del decreto legge, ma anche la funzionalizzazione dell’obbligo di gestione in forma associata al principio del buon andamento della pubblica amministrazione: esso, in tal senso, sarebbe “idoneo a garantire una gestione più efficace, efficiente ed economica mediante gli strumenti dell’unione di Comuni o della convenzione”.          

Allineata a quella del TAR Lazio appare invece la posizione dei tre dei cinque Comuni ricorrenti che si sono costituiti innanzi alla Corte Costituzionale. Essi, in particolare, hanno evidenziato che il decreto-legge avrebbe ribaltato un assetto “che da volontario diviene obbligatorio; da flessibile, rigido; da settoriale, generale”, oltrepassando così “le garanzie sostanziali e procedurali fissate dalla Costituzione a tutela dell’autonomia regolamentare e organizzativa comunale”.

Tale obbligatorietà, in sostanza, smantellerebbe quel “nucleo minimo di attribuzioni tali da consentire la sua qualificazione costituzionale in termini di ente autonomo”.   
           
Il sindacato di legittimità.   
Preliminarmente, la Corte Costituzionale opera una suddivisione in classi delle disposizioni impugnate, in funzione del ruolo da esse giocato nell’assetto normativo del D. L. 78/2010.       

Se oggetto della censura sono i commi dal 26 al 31 dell’art. 14, infatti, è possibile distinguere più in particolare i commi 26-27, che contengono il perimetro definitorio delle funzioni fondamentali che devono essere esercitate dai Comuni, e i commi 28-31, che sanciscono invece l’obbligatorietà dell’esercizio in forma associata di tali funzioni da parte dei piccoli Comuni.         

Tra questi due gruppi di norme, solamente il secondo interessa in via pregiudiziale il giudizio a quo e, perciò, viene scrutinato nel merito con riferimento ai tre profili di presunta incostituzionalità sollevati dal TAR Lazio.      

a) I requisiti formali previsti dall’art. 77 Cost.       
Circa la compatibilità tra la scelta del legislatore di optare per lo strumento del decreto-legge e i presupposti di necessità e urgenza rilevabili nel caso concreto, il ragionamento della Corte prende come parametro una gradazione di sussistenza dei presupposti: in particolare, inserendosi nel solco di due recenti pronunce, la Corte afferma che solo l’evidente mancanza dei presupposti di necessità e urgenza e la manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della loro valutazione possono condurre a una censura costituzionalmente orientata. 
      
Tuttavia, in relazione al D.L. 78/2010 l’analisi della “situazione economico-finanziaria degli anni 2010-2012” pare suggerire che la razionalizzazione funzionale degli enti locali rappresentasse, nel momento storico considerato, una compiuta esigenza legislativa (“alla fine del 2010 i Comuni fino a 5.000 abitanti erano, infatti, 5.683 su 8.092, pari a circa il 70 per cento del totale”).      

D’altra parte, neanche l’asserita lontananza dell’orizzonte temporale con cui il decreto ha trovato attuazione vale a espungere dal discorso la conformità costituzionale della scelta dello strumento legislativo: il D.L. 78/2010, infatti, contiene anche alcune disposizioni immediatamente efficaci per gli enti locali.

E lo stesso ragionamento va svolto in relazione alla presunta natura sistematica della riforma apportata dal decreto, ritenuta dal TAR incompatibile con il decreto-legge: se è vero che “la trasformazione per decreto-legge dell’intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla Costituzione, è incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il dettato costituzionale”, la normativa in discorso non sembra tuttavia aver apportato una rimodulazione onnicomprensiva e totalizzante della disciplina, limitandosi a un’innovazione solo parziale.

In conclusione” afferma la Corte sul punto, “il legislatore non può ritenersi censurabile per aver fatto ricorso, nelle ricordate circostanze di necessità e urgenza, allo strumento del decreto-legge per incidere, con l’obiettivo di svilupparne una maggiore efficienza, sull’assetto organizzativo dei Comuni di minori dimensioni attraverso la previsione dell’obbligo dell’esercizio in forma associata di gran parte delle funzioni fondamentali”.          

b) Autonomia organizzativa e finanziaria degli enti locali.
Sull’incompatibilità con i principi costituzionali di buon andamento, differenziazione e tutela delle autonomie locali di un sistema di gestione associativa obbligatorio e rigido come quello definito dal D.L. 78/2010, la Corte Costituzionale riscontra una fondatezza solo parziale della questione sollevata dal giudice a quo.          

In linea di principio, infatti, il temuto svuotamento politico delle scelte degli enti locali, legato allo slittamento dell’esercizio di alcune funzioni comunali dal singolo Comune verso forme associative come la convenzione o l’unione di Comuni, risulta semplicemente inesistente: il funzionamento di tali forme associative, infatti, è basato sul meccanismo della rappresentanza di secondo grado che, afferma la Corte, “appare compatibile con la garanzia del principio autonomistico”.           

E, in tal senso, perfino l’imposizione di un obbligo di esercizio in forma associativa di talune funzioni comunali appare giustificata dalla potestà statale: il raggiungimento di una maggiore efficienza economica e di economie di scala possono portare a interventi statali in materia di coordinamento della finanza pubblica. 

Tuttavia - ed è questo il punto cruciale del ragionamento della Corte - nell’incidere sull’autonomia degli enti locali, gli interventi statali incontrano il limite della proporzionalità e della ragionevolezza.

Scrutinato nella filigrana di tali ultimi due principi, l’obbligo di gestione associata contenuto nell’art. 14, c. 28, del decreto, riferendosi a tutte le funzioni fondamentali del Comune, si caratterizza per una rigidità eccessiva: non tiene cioè conto del fatto che, per ragioni geografiche, demografiche, sociali o ambientali, le forme associative previste possono risultare inidonee a raggiungere gli obiettivi prefissati in termini di risparmio pubblico, imponendo comunque un sacrificio (non necessario) all’autonomia comunale.       

A tale profilo si lega poi una valutazione circa il grado di autonomia da cui l’ente locale, per definirsi tale, non può prescindere. La questione sottoposta al vaglio costituzionale, in tal senso, esplora la possibilità che, una volta svuotato di senso l’esercizio individuale delle funzioni fondamentali del Comune, mediante l’imposizione di un obbligo di esercizio in forma associativa, l’ente locale risulti privo di quel “nucleo minimo di attribuzioni” che lo qualificano sotto il profilo costituzionale.
    
Sulla base di tale ragionamento, pertanto, la Corte censura il comma 28 “nella parte in cui non prevede la possibilità, in un contesto di Comuni obbligati e non, di dimostrare, al fine di ottenere l’esonero dall’obbligo, che a causa della particolare collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali, del Comune obbligato, non sono realizzabili, con le forme associative imposte, economie di scala e/o miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza, nell’erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento”.       

c) L’assenza di concertazione nella legge della Regione Campania n. 16/2014. 
Il terzo e ultimo profilo affrontato dalla Corte riguarda il dispiegamento, sul piano regionale, dell’impalcatura prevista a livello statale, e cioè la legge n. 16/2014, con cui la regione Campania ha predisposto l’individuazione “della dimensione territoriale ottimale e omogenea per lo svolgimento in forma obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali”, la quale prevedrebbe una previa concertazione con i Comuni.

Tuttavia, il coinvolgimento degli enti locali nella fase decisionale non è minimamente menzionato dalla legge regionale, che perciò si pone in contrasto con il risalto che la Costituzione offre alle esigenze dell’autonomia e del decentramento amministrativi (art. 5 e 114 Cost.).


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