L’intervento del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FIDT) a risanamento della situazione debitoria di Banca Tercas, un’operazione che nel 2014 risultò necessaria ad allontanare lo spettro della liquidazione, non costituisce un aiuto di Stato.
La Terza Sezione ampliata del Tribunale UE motiva il ribaltamento della decisione precedentemente presa dalla Commissione con elementi di ordine sia sistematico sia fattuale. Sotto il primo profilo, in particolare, vi è l’analisi della nozione di “aiuto concesso da uno Stato” (art. 107, paragrafo 1, TFUE) e la qualificazione di risorse statali; sotto il secondo profilo, invece, la natura del Fondo Interbancario intervenuto e il ruolo svolto da Banca d’Italia.
Preliminarmente, i fatti. Come noto, nel 2013, a seguito della sottoposizione di Banca Tercas ad amministrazione di sostegno, la Banca Popolare di Bari aveva manifestato interesse a sottoscrivere un aumento di capitale della banca in crisi, purché il FIDT (“un consorzio di diritto privato tra banche e di tipo mutualistico”) intervenisse a coprirne il deficit patrimoniale.
Dopo l’adesione al piano da parte del Fondo Interbancario e l’autorizzazione di Banca d’Italia, tuttavia, è arrivata l’apertura di un’indagine da parte della Commissione, all’esito della quale, a fine 2015, le misure di intervento sono state considerate incompatibili con la normativa europea in materia di aiuti di Stato.
Nell’affrontare la richiesta di annullamento di quest’ultima decisione - cause riunite T-98/16 (Italia), T-196/16 (Banca Popolare di Bari) e T-198/16 (FIDT) - il Tribunale UE è partito da un’analisi della natura giuridica, del ruolo e dell’intervento del Fondo Interbancario.
In primo luogo, infatti, la natura del FIDT rileva nella valutazione della “statalità” o meno dell’intervento di cui si tratta. Sotto questo profilo, la giurisprudenza afferma che l’aiuto di Stato può essere concesso non solo direttamente, ma anche tramite un ente pubblico o privato. Ciò che conta, perciò, non è tanto la dimensione privatistica o pubblicistica del soggetto che eroga il sostegno economico, ma soprattutto “il livello d’implicazione delle autorità pubbliche” nella concessione.
Una valutazione, quest’ultima, che secondo il Tribunale deve naturalmente risultare a maggior ragione accorta nel caso in cui l’ente erogatore sia privato. Pertanto, venendo al Fondo Interbancario, la cui natura privatistica non è messa in dubbio, il Tribunale distingue due differenti piani.
Da un lato, certo, l’ente è titolare di “un mandato pubblico relativo alla tutela dei depositanti”, nella veste di sistema di garanzia dei depositi in caso di liquidazione coatta amministrativa di un istituto bancario in crisi.
Dall’altro, al di fuori di questa ipotesi, il FIDT agisce tuttavia non in funzione di un obbligo legale, ma sulla base di una decisione autonoma presa dalle banche consorziate. In tal senso, il Tribunale afferma che un intervento di sostegno - come quello deciso in favore di Banca Tercas - rappresenta un esempio di decisione privata e autonoma dell’ente, non soggetta a influenza pubblica e non rientrante nell’esecuzione del mandato pubblico.
L’intervento di cui si tratta rappresenta perciò una misura volontaria e alternativa, rispetto al rimborso dei depositanti, reputata più conveniente non soltanto sotto il profilo economico, ma anche sotto quello reputazionale (a tutela della fiducia del pubblico nella solidità del sistema bancario).
Il ruolo del Fondo Interbancario, coerente con la sua finalità mutualistica, si è pertanto sostanziato in un piano di “risanamento” in favore di un soggetto facente parte del consorzio. Tale piano verteva in particolare su alcune misure di sostegno economico (la copertura del deficit patrimoniale di Banca Tercas e la prestazione di alcune garanzie, per un totale di oltre 300 milioni di Euro) ed era stato autorizzato da Banca d’Italia nel luglio 2014.
Su quest’ultimo punto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione UE, il Tribunale ritiene che neanche il coinvolgimento dell’ente di vigilanza nella procedura di rifinanziamento valga a fornire alla suddetta operazione una dimensione pubblicistica. “I poteri della Banca d’Italia”, infatti, “si limitano a realizzare un controllo di conformità con il quadro normativo degli interventi di sostegno, quali decisi dagli organi direttivi del FIDT, al fine di autorizzarli”.
Sia l’autorizzazione all’operazione, sia la partecipazione alle riunioni del FIDT da parte dei delegati di Banca d’Italia, perciò, ben lontani dal rappresentare un’influenza pubblicistica sulla fase decisionale, sono invece una semplice manifestazione dei poteri di vigilanza e di coordinamento della Banca d’Italia nella “gestione della crisi di un ente creditizio”.
Sul piano della provenienza delle risorse erogate, infine, l’assunto di partenza è che “i fondi utilizzati per l’intervento del FITD a favore di Tercas sono risorse private che sono state fornite dalle banche consorziate”.
Tuttavia, se la Commissione fa leva sull’obbligatorietà in senso lato “pubblicistica” dei contributi utilizzati dal Fondo Interbancario, viceversa il Tribunale sottolinea la base statutaria del contributo.
Rileva, inoltre, che “prima di decidere l’intervento e di mobilitare in conseguenza le risorse private dei suoi membri, il FITD si è assicurato […] che il costo di tale intervento fosse inferiore al costo che avrebbe rappresentato per i suoi membri la liquidazione di Tercas e pertanto l’attuazione della garanzia legale dei depositi dei depositanti”.
In altre parole, afferma il Tribunale, quella del Fondo è stata una decisione discrezionale di natura privatistica - priva cioè di ingerenze statali - volta a prevenire il maggior costo che le banche consociate avrebbero dovuto sostenere successivamente, in caso di liquidazione, per l’avviamento del sistema di garanzia dei depositi (quest’ultimo sì, un obbligo legale).
Sulla base di questo ragionamento, il 19 marzo 2019 il Tribunale UE ha quindi annullato la decisione della Commissione: se il contributo ha rappresentato un’autonoma scelta di origine statutaria, peraltro portata a compimento con risorse private, e come tale non fondata su un intervento dello Stato o su risorse statali, allora l’erogazione fornita dal Fondo Interbancario a Banca Tercas non può qualificarsi come aiuto di Stato.
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